Folkrätten och FN

Folkrätten – se nedanstående skissartade översikt – har på 2000-talet utsatts för stora påfrestningar genom en rad spektakulära transnationella terroraktioner och påföljande massiva vedergällning. Där intar FN-stadgan från 1945 en central plats med sitt generella förbud mot anfallskrig – ett land har bara rätt att försvara sig mot angrepp. 

Efter attacken mot World Trade Center 2001 lyckades USA inom några dagar få igenom ett par resolutioner i FN:s säkerhetsråd som kunde legitimera president Bushs svar på angreppet: ett globalt krig mot terrorismen. Tillsammans med några allierade invaderade USA därefter Afghanistan och störtade talibanregimen som givit fristad åt förövarna i det islamistiska nätverket Al-Qaida.     

Det hade legat närmare till hands med en polisiär aktion. Förövarna var inga officiellt erkända regimer. De saknade en fast territoriellt bas, verkade anonymt och deras gränsöverskridande aktioner riktade sig direkt mot den amerikanska civilbefolkningen i syfte att sprida skräck och misstro mot myndigheternas förmåga att trygga deras säkerhet. Men då skulle förövarna också varit att betrakta som brottsmisstänkta personer och i princip omfattas av FN:s system för mänskliga rättigheter.  

USA och folkrätten

USA valde att betrakta attacken som en krigsförklaring. Men den humanitära rätten som då ska gälla, sattes samtidigt ur spel genom att talibanerna och deras skyddslingar förklarades vara ”olaga stridande”, ett begrepp som inte finns i folkrätten. I praktiken hade FN gått med på ett globalt undantagstillstånd där varken krigets eller fredens lagar gäller. 
         Som ett led i sitt globala krig mot terrorismen angrep USA:s styrkor några år senare Irak, utan att president Bush den här gången lyckades få med sig säkerhetsrådet – trots ihärdiga försök. I strid mot FN-stadgan, och därmed folkrätten, gick man ändå till anfall och fick bort Saddam Hussein, landets diktator.  

Båda gångerna försökte USA få FN att sanktionera interventionerna. Man ville bli auktoriserad av FN i förväg och få rätt att ingripa. När det inte lyckades i fallet Irak, tog man makten i egna händer. Det principlösa agerandet återspeglar en ambivalent hållning till folkrätten och mänskliga rättigheter. Få länders inrikespolitik är så rättighetsbaserad som USA:s, där rätten till privat egendom är en hörnpelare. Politiska frågor drivs ofta som rättighetstvister inför domstolar. Men internationellt har det egna landets lagar företräde framför folkrätten. 

Ryssland och folkrätten

Ryssland har, precis som USA och de flesta av FN:s medlemsländer, undertecknat FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Ändå har dessa i praktiken avskaffats under Putinregimen. Enligt Lagen om utländska agenter måste ideella organisationer och individer som får utländsk finansiering offentligt kalla sig som ”utländska agenter” för att inte riskera böter. Enligt Lagen om oönskade organisationer kan riksåklagaren – utan domstolsprövning – stämpla en organisation som ”oönskad”. Fortsätter den ändå med sin verksamhet, kan straffet bli böter eller fängelse.¹ 

Under sådana förhållanden är det knappast förvånande att den fullskaliga invasion av Ukraina som Putin beordrade våren 2022 väckte få inhemska protester. Särskilt inte som Kreml samtidigt utfärdade en förordning att den som kallade kriget för något annat än en ”militär specialoperation” kunde ställas inför rätta.  

I Sverige – som i många andra länder – utgör däremot konventionerna om mänskliga rättigheter ett skydd mot liknande fall av juridiskt godtycke. En privatperson kan gå vidare med ett klagomål ända upp till Europadomstolen i Strasbourg för att få rätt i ett omtvistat fall. Domstolens avgörande är bindande för den berörda staten och har lett till att svenska myndigheter dragit på sig flera fällande domar som även lett till en ändrad rättspraxis i landet. Liknande institutioner finns på plats också i Asien, Afrika och Latinamerika.                    

Ryssland för sin del överväger att lämna Europadomstolen, där landet i ett flertal mål står åtalat för brott mot Europakonventionen för mänskliga rättigheter.²

Internationella brottmålsdomstolen (ICC)

Rysslands angreppskrig mot Ukraina är ett klassiskt exempel på brott mot FN-stadgan. Men sedan den antogs 1945 har merparten av det organiserade, dödliga våldet på internationell nivå antagit nya former. Oftast är det inte längre begränsat till en konflikt mellan stater. Konflikter mellan en regim och rebellgrupper inom landet har blivit mycket vanligare – inte minst sådana där parterna i konflikten stöds eller motarbetas av utomstående aktörer. Det är den typen av komplexa konflikter som ur staternas perspektiv numera kommit att kallas för ”kriget mot terrorismen”. 

Efter de urskillningslösa krigen i Jugoslavien och folkmordet i Rwanda på 90-talet inrättades tillfälliga krigstribunaler för att ställa människor till svars för brott mot folkrätten. Som förebild hade man Nürnberg-rättegångarna mot ledande nazister efter andra världskriget. Men tribunalerna sattes upp sedan brotten väl hade begåtts, vilket är juridiskt betänkligt och av många sågs som en slags hämnd från segrarnas sida.   

År 2002 inrättades därför Internationella brottsmålsdomstolen, ICC. Den regleras enligt Romstadgan och kan – på begäran av ett land som ratificerat den – lagföra enskilda individer för folkmord, brott mot mänskligheten och andra krigsförbrytelser. Så kommer det sig att privatpersonen Vladimir Putin numera är efterlyst i de 123 länder som undertecknat stadgan. Detta sedan domstolen avgjort att han har ett personligt ansvar för olaga deportation av tusentals barn från Ukraina till Ryssland – och barn åtnjuter ett särskilt skydd under Genèvekonventionerna.³  

Varför var ICC inte lika handlingskraftig efter Hamas attack mot Israel den 7 oktober 2023, som i fallet med arresteringsordern mot Putin? Det hänger ihop med omständigheterna kring staten Israels grundande 1948. (Se Internationell nivå) Då avbröts verkställandet av FN:s delningsplan för mandatet Palestina och sedan dess har Israel varit starkt kritisk till FN:s försök att fullfölja planen – bortsett från en period i början av 90-talet då en tvåstatslösning var inom räckhåll och en palestinsk myndighet med begränsat självstyre på Västbanken upprättades.  

FN har sedan 2021 en kommission med uppgift bevaka respekten för folkrätten i de ockuperade palestinska områdena, östra Jerusalem och Israel. Efter attacken den 7 oktober fick kommissionen i uppdrag av FN:s generalsekreterare att granska Hamas övergrepp, för att sen lämna över sitt material till ICC. Men redan när kommissionen upprättades deklarerade Israel att den var diskriminerande och att landet inte tänkte samarbeta.⁴  

Sedan den palestinska myndigheten på Västbanken erkänts som en självständig stat av ett flertal FN-länder – däribland Sverige 2014 – har även Palestina blivit medlem av ICC. Då drog Israel, under premiärminister Netanyahus ledning, tillbaka sin ratificering av Romstadgan och erkänner inte längre domstolen.  

Han leder numera en högerpopulistisk koalition med ultraortodoxa religiösa judar och militanta bosättare. För den regeringen räcker det inte med att några enskilda Hamasledare kanske blir fällda för brott mot folkrätten. De har satsat allt på ett kort i det uttalade syftet att utplåna Hamas. ⁵ 

Internationella domstolen i Haag (ICJ)

Allt sedan grundandet har FN ett organ för att lösa tvister mellan medlemsstaterna: Internationella domstolen i Haag, ICJ. I princip kan ICJ bara ta upp ett fall om båda parter  – alltså om stater, inte enskilda individer – samtycker till processen. Ibland kan domstolen även komma med rådgivande yttranden.  

När det gäller ett så allvarligt brott som folkmord, kan varje land som undertecknat folkmordskonventionen från 1948 driva ett fall i ICJ. Det gjorde Ukraina bara någon månad efter den ryska invasionen, med motiveringen att Kreml beskyllt ukrainska staten för folkmord som förevändning för sin eget angrepp. Putin ska gång på gång ha hävdat att etniska ryssar och pro-ryska ukrainare utsatts för ”mobbing och folkmord av regimen i Kyiv”.  

I ett preliminärt yttrande krävde domstolen först att invasionen skulle avbrytas. Ryssland bestred ICJ:s rätt att avgöra fallet. I januari 2024 avgjorde sedan ICJ att domstolen har jurisdiktion, alltså rätt att bedöma de ukrainska anklagelserna mot Ryssland. Den tog däremot inte upp frågan om Ryssland bryter mot folkmordskonventionen genom sin invasion. ⁶ 

På begäran av Sydafrika har ICJ också yttrat sig om Israels krig i Gaza. Domstolen accepterade att ta upp och utreda anklagelsen om att det kan röra sig om folkmord. Bevisbördan ligger på Sydafrika som måste visa att Israel inte bara begått handlingar som klassificeras som folkmord: ”att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös grupp.” Utan att detta också varit den israeliska regeringens avsikt. 

ICJ såg mycket allvarligt på den nuvarande situationen och risken för att kriget utgör ett folkrättsbrott. Domstolen krävde att Israels militär vidtar mått och steg för att skydda befolkningen och sedan rapportera tillbaka om vilka åtgärder som vidtagits. Men ICJ krävde inte ett stopp för kriget – inte ens ett tillfälligt uppehåll.⁷  

Att reflektera kring folkrätten

I det tillstånd som världen just nu befinner sig, ger försöken inom FN-systemet att tillämpa folkrätten en strimma hopp. Men ämnet är blytungt – bort med allt det där hemska och komplicerade!   

Fast hellre än att förtränga känslorna, kan man utnyttja dem som en drivfjäder att trots allt reflektera över sånt som ändå påverkar en. Som till exempel nedanstående händelseförlopp jag själv reagerade på. De kursiverade meningarna inom parentes är subjektiva perspektivmarkörer – reaktioner som satte fart på tankarna och höll mig i gång:  

Unrwa – FN:s organ för palestinska flyktingar – finansieras genom frivilliga bidrag och uppdraget förlängs med fem år åt gången fram till dess att världsorganisationen fått en permanent lösning av flyktingfrågan på plats. Under snart 75 år har palestinierna sett Unrwa som en slags garanti för att så ska ske.  

Några veckor före kriget varnade tankesmedjan International Crisis Group för allvarliga följder i hela regionen, om Unrwas bistånd till närmare 3 miljoner palestinska flyktingar skulle upphöra. Organisationen har totalt 30 000 anställda. Knappt hälften bor och verkar i Gazaremsan, där de står för skolväsende, social- och hälsovård. Spinoff-effekterna av deras löner håller delvis den lokala ekonomin i gång och många andra organisationer är beroende av deras infrastruktur.⁸ (Va! Nästan 15 000 Unrwa-anställda bara i Gaza?)

Just som ICJ:s yttrande om Israels krig mot Hamas blivit en världsnyhet, meddelade israeliska myndigheter Unrwa att det inom organisationen fanns medarbetare som samarbetat med Hamas i attacken mot Israel. FN:s generalsekreterare bekräftade att 12 personer pekats ut i anklagelserna, att 9 av dem hade avskedats och att alla som visade sig vara inblandade skulle ställas till svars och åtalas. Han vädjade till givarländerna att fortsätta med sitt ekonomiska bidrag till personalens arbete i Gaza. Då hade redan ett antal länder stoppat sina utbetalningar, åtminstone temporärt.⁹ Sverige följde efter någon dag senare. (Ska en hel organisation bestraffas – för en handfull individers skull?)

Samma vecka besökte Sverigedemokraternas ledare, Jimmie Åkesson, Israel – inbjuden av Likud, Netanyahus högernationalistiska parti. Kände sig väldigt välkommen, sa han. ¹⁰ (Medan representanter för det officiella Israel aktade sig för att komma i närheten av ledaren för ett parti med nynazistiska rötter!)  

Så läste jag en debattartikel, där några forskare hävdade att Sveriges agerande mot Unrwa är en form av kollektiv bestraffning. Vilket är förbjudet enligt fjärde Genèvekonventionen, som numera utgör en del av svensk lag. Det finns en risk, enligt forskarna, ”att Sverige nu gör sig medskyldigt till krigföringen mot Gazas befolkning och möjligen till folkmord.”¹¹ (Kan det verkligen stämma?)

Forskarna fick mothugg av en tidigare rättschef i utrikesdepartementet: ”att helt eller temporärt dra in eller minska ned ekonomiskt bistånd till ett land eller en folkgrupp kan över huvud taget inte ses som en bestraffning i rättslig mening… Någon folkrättslig skyldighet att ge sådant bistånd finns inte.” ¹²  (Hur är det möjligt att inte uppfatta det indragna biståndet som en bestraffning?!)

När jag nu samlar ihop tankarna kring det jag reagerade på medan händelserna avlöste varandra, upptäcker jag samband som då inte var klara för mig: hur politiska åtaganden – en slags institutionaliserade löften – förhåller sig till rättsregler. Och landar i uppfattningen att Sverige som FN-medlem har ett politiskt åtagande gentemot Gazas befolkning. Något som Sverige har brutit mot, genom att hålla inne biståndet till Unrwa. Det bör regeringen hållas ansvarig för – även om beslutet inte skulle utgöra ett brott i juridisk mening mot humanitär rätt eller folkmordskonventionen.  

Ett väl fungerande system för mänskliga rättigheter

Ska systemet för mänskliga rättigheter fungera som det var tänkt, vill det till ett institutionaliserat samspel mellan tre aktörer: världsorganisationen, medlemsstaterna och enskilda individer. Accepterar inte aktörerna sina roller i det spelet, blir folkrätten mest retorik. 

Rättigheter är en typ av normer där någon kräver eller förväntar sig ett visst beteende av någon annan. De har inte bara ett tanke- eller känslomässigt innehåll utan upprättar också en social struktur, som när någon säger åt en annan att bete sig på ett visst sätt. När det gäller rättigheter omfattar den strukturen tre aktörer: (1) normgivaren, (2) normmottagaren som blir förpliktigad och (3) rättighetshavaren inför vilken normmottagaren har en förpliktelse.¹³  

I ett väl fungerande system för mänskliga rättigheter kan strukturen illustreras så här:  

Stater som ratificerat en FN-konvention har inte bara ett politiskt åtagande, utan även en folkrättsligt bindande förpliktelse gentemot sin befolkning att garantera de i konventionen uppräknade rättigheterna. Detta kan liknas vid ett kontrakt mellan tre parter som innehåller några finstilta villkor:  

• staten i fråga legitimeras av FN 
• den erkänner samtidigt världsorganisationens auktoritet beträffande folkrätten 
• i utbyte mot att få sina rättigheter garanterade av staten, förväntas medborgarna uppfylla vissa skyldigheter gentemot sina myndigheter – som exempelvis att följa landets lagar. 

Folkrätten är inte statisk, den utvecklas. Det började i urminnes tider med Gud som Normgivare. På 1600-talet i Europa – vid tiden för Trettioåriga kriget – hade kungarna gjort sig till Guds utvalda Normmottagare. Och fram till franska revolutionen gav de sina undersåtar ett och annat privilegium, beroende på vilket stånd de tillhörde: adel, präster, borgare eller bönder.  

Krigen fortsatte och undersåtarna i Europa svetsades under 1800-talet ihop genom att odla sina egna etniska och nationella särdrag. De blev ett ”vi” gentemot alla dom andra.  

Men då borde väl alla ”vi” också ha lika rättigheter? Undersåtarna gjorde sig till medborgare och kampen för ett demokratiskt genombrott tog fart i land efter land. Man betraktade landet som en politisk gemenskap där normen om Lika hänsyn och Självständighetsregeln skulle gälla. 

Vid 1900-talets början fick fredsrörelsen i Europa vind i seglen. Men den havererade under två förödande krig som drabbade hela världen. År 1945 bildades FN och axlade rollen som normgivare för ett globalt samfund av medlemsstater – med ett absolut förbud mot att starta ett angreppskrig.  

En del länder fortsätter att bryta mot det förbudet. Samtidigt har det internationella, organiserade våldet ändrat karaktär – det är inte längre territoriellt avgränsat. Men med bildandet av ICC finns det numera ett rättsligt maskineri som i allt fler fall har lyckats lagföra och döma enskilda individer för krigsbrott och folkmord. Ett stort framsteg.